Më datë 31 tetor, Kontrolli i Lartë i Shtetit prezantoi në Komisionin e Ekonomisë së Kuvendit dhe përpara qytetarëve Raportin e tij për zbatimin e Buxhetit të Shtetit të vitit 2016. Është viti i shtatë rradhazi që ky institucion synon të përçojë tek ligjvënësit dhe tek opinioni publik problemet reale të ecurisë së programeve qeveritare gjatë një viti financiar. Edhe pse vëmendja e opinionit publik është përqendruar sot në tensionet politike të vendit, këmbanat që u bie fort KLSH për ecurinë e parave të të gjithëve janë me rëndësi për t’u dëgjuar dhe kuptuar.
Hendeku në Programimin buxhetor afatmesëm
Sipas KLSH, programimi i të ardhurave dhe parashikimi i treguesve ekonomikë mbeten pika më e dobët e Qeverisë në menaxhimin e financave publike, duke ndikuar edhe në rishikimin e nivelit të shpenzimeve. Duke iu përshtatur ndryshimeve të nevojshme buxhetore, kuadri makroekonomik dhe ai fiskal e humbasin rolin e të qenit mjete strategjike dhe pika reference për Programimin Buxhetor Afatmesëm dhe vjetor. Raporti i KLSH evidenton në mënyrë të detajuar se, Programi Buxhetor Afatmesëm plotësohet në mënyrë formale, duke venë në dyshim standardet dhe saktësinë e programimit të produkteve. Me këtë mënyrë të vepruari, Programimi Buxhetor Afatmesëm nuk mund të realizojë qëllimin e tij, inkurajimin e efektivitetit, efiçiencës dhe ekonomicitetit në kryerjen e shpenzimeve publike, lidhjen e drejtpërdrejtë ndërmjet prioriteteve strategjiko-politike të Qeverisë me shpërndarjen e burimeve publike dhe në kryerjen e shpenzimeve publike, si dhe promovimin e disiplinës fiskale. Programi buxhetor vijoi të preket nga ndryshimet e buxhetit me Akte Normative, praktikë që gjatë viteve të fundit është konsoliduar, duke cënuar kredibilitetin e Buxhetit të Shtetit. Rishikimi i treguesve të parashikuar me Ligjin nr.147/2015 “Për buxhetin e vitit 2016”, me dy akte normative, është fakt që tregon se zërat e shpenzimeve dhe të të ardhurave janë programuar mbi baza jo realiste, për të mos thënë tejet optimiste për të ardhurat, e shoqëruar kjo me një proces jo të kujdesshëm dhe të pa monitoruar siç duhet nga strukturat respektive në qendër dhe në bazë. Akti i fundit normativ lidhur me buxhetin është propozuar nga qeveria në ditët e fundit të muajit dhjetor 2016 (miratuar nga Kuvendi në janar 2017).
KLSH konstaton se, ndryshe nga sa Qeveria është angazhuar në Strategjinë për Menaxhimin e Financave Publike 2014-2020, parashikimet tejet optimiste mbi të ardhurat dhe PBB-në kanë vazhduar të ndikojnë ndjeshëm proceset e buxhetimit dhe planifikimit gjatë vitit 2016. Institucioni vlerëson se përmbushja e synimeve të Strategjisë kërkon një angazhim gjithëpërfshirës dhe nuk është përgjegjësi vetëm e ministrit dhe e Ministrisë së Financave dhe Ekonomisë, të cilët koordinojnë këtë proces, por edhe e ministrave dhe ministrive të tjera të linjës dhe e institucioneve të pavarura.
Për të plotësuar hendekun në programimin buxhetor, KLSH ka rekomanduar krijimin e menjëhershëm të Këshillit Fiskal, si një autoritet, i cili duhet të mbikëqyrë përputhshmërinë me rregullat fiskale, monitorojë konsolidimin fiskal, përfshirë saktësinë e parashikimeve makroekonomike, cilësinë e planifikimit buxhetor afatmesëm, si dhe të japë rekomandime që lidhen me qëndrueshmërinë fiskale dhe makroekonomike. Përzgjedhja e këtij Këshilli duhet t’i largohet praktikave formale të konstatuara gjatë formimit të bordeve të ngjashme, ndërkohë që KLSH kërkon që kriteret e përzgjedhjes së personave duhet të jenë të larta, referuar kapacitetit profesional dhe integritetit personal, ku kusht me rëndësi është përvoja e konsoliduar në menaxhimin e financave publike. Institucioni rekomandon që Ministria e Financave dhe Ekonomisë, së bashku me dokumentet e buxhetimit afatmesëm, të publikojë edhe analiza sasiore dhe faktoriale, për ndikimet që kanë shkaktuar ndryshimet mes parashikimeve. Një Program Buxhetor Afatmesëm i hartuar saktë nga institucionet buxhetore do të sjellë jo vetëm konsolidimin e procesit buxhetor afatmesëm, por gjithashtu do të disiplinojë edhe parashikimin e detyrimeve kontraktuale me efekt financiar përtej vitit buxhetor. Në terma vjetorë, duhen publikuar shpjegimet dhe shkaqet e ndryshimeve në planifikim, me qëllim rritjen e cilësisë së parashikimit dhe shmangjen e gabimeve. Kjo do të sjellë hartimin e buxheteve kredibël.
Gremina e borxhit tatimor
Strategjia për Menaxhimin e Financave Publike 2014-2020 cilëson se do të vazhdojnë përpjekjet për të forcuar menaxhimin e të ardhurave, duke rishikuar politikën e taksave dhe reformuar administratat tatimore dhe doganore, për të rritur efiçiencën e tyre në mbledhjen e të ardhurave dhe zvogëluar hendekun tatimor. Në të, qeveria është angazhuar që të përmirësojë menaxhimin e borxhit tatimor dhe doganor.
Në lidhje me këtë angazhim, KLSH ka konstatuar se të ardhurat e munguara në buxhetin e shtetit si rezultat i rritjes së detyrimeve që subjektet kanë për t’i paguar administratës tatimore dhe doganore është një nga faktorët e rëndësishëm që ka ndikuar në performancën fiskalë të vitit raportues. Përveç rritjes së Borxhit Tatimor dhe Doganor në vlerë nominale me 41.1% në krahasim me 2015, rezulton se pesha e këtij borxhi si përqindje ndaj PBB-së, nga 8.5% e PBB-së në fund të 2015 ka arritur në 11.7% e PBB-së në fund të 2016. KLSH shprehet, me shqetësim, se stoku i borxhit tatimor është i përqendruar, ku 1.4% e numrit total të subjekteve zënë 77% të stokut të borxhit. Në fund të vitit 2016, detyrimet tatimore të subjekteve buxhetore dhe enteve publike zënë 17% të totalit të stokut të borxhit.
Nga auditimi i Borxhit Tatimor dhe analiza e të dhënave rezultoi se kemi një rritje me shifra alarmante të këtij borxhi për vitin 2016 (përfshi këtu dhe borxhin e raportuar nga DPT në lidhje me sigurimet shoqërore në vlerë 14,131 milionë lekë), i cili në fund të vitit arriti në masën 147,068 milionë lekë. Sipas Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve, gjatë vitit 2016 vlera e borxhit është rritur për shumën 46,695 milionë lekë ose 46.5% të gjendjes së borxhit në fillim të vitit 2016. Ndërkohë që numri i subjekteve debitorë në fund të vitit 2016 është 146,650, me një rritje prej 63,366 subjektesh në krahasim me një vit më parë. Në ndarjen e stokut të borxhit sipas madhësisë, në fund të vitit 2016 subjektet me borxh më të madh se 5 milionë lekë (2,067 subjekte ose 1.4% e numrit total të subjekteve) zënë 77% të stokut të borxhit ose 113.8 miliardë lekë në total. Në fund të vitit 2016, detyrimet e subjekteve buxhetore dhe enteve publike zënë 17% të totalit të stokut të borxhit. Borxhi Doganor dhe borxhi i akcizës gjatë vitit 2016 rezulton me një ulje të lehtë të numrit të rasteve (94 raste më pak), por me një rritje të vlerës së borxhit të përgjithshëm me 3,3 miliardë lekë ose 15.5%.
Rritja e detyrimeve ndaj tatimeve dhe doganave (borxhi tatimor dhe doganor) si dhe skemës së sigurimeve shoqërore për vitin 2016 është në vlerë 51,175 milionë (52.2 miliardë) lekë ose 383 milionë euro dhe përbën mungesë direkte të ardhurash për buxhetin e shtetit. Në vitin 2015 rritja e këtij borxhi ka qenë në vlerë 21.4 miliardë lekë.
Shpenzimet buxhetore për vitin 2016 janë realizuar më pak se viti 2015 me 3.6 miliardë lekë, ose 95.7% krahasuar me planifikimin fillestar. Impaktin më të madh në këtë rënie e ka mosrealizimi i shpenzimeve për interesa si dhe shpenzimet për buxhetin vendor. Mosrealizimi i të ardhurave, në kushtet e treguesve makroekonomikë, ka ndikuar në nënrealizimin e planit të shpenzimeve për vitin 2016.
Në lidhje me shpenzimet e buxhetit të pushtetit vendor, KLSH sjell në vëmendje se mungesa e performancës në mbledhjen e të ardhurave si dhe mos efektiviteti i kontrollit të angazhimeve të shpenzimeve, ka bërë që institucionet buxhetore të gjenerojnë detyrime të prapambetura për kontratat e lidhura (detyrime për të cilat nuk ka një shifër të saktë,) faktorë të cilët përbëjnë rrezik për disiplinën fiskale. Asnjë nga bashkitë nuk ka një strategji fiskale afatmesme në lidhje me kontraktimin dhe ripagimin e huave për zhvillimin e infrastrukturës, zgjerimin e të ardhurave, si dhe likuidimin e detyrimeve të prapambetura ekzistuese të shpenzimeve.
Si pasojë e keqpërdorimit të fondeve në vitet e kaluara dhe përdorimit të buxhetit të këtij viti në shlyerjen e investimeve të periudhave të mëparshme, këtë vit sipas raportimeve të Ministrisë së Financave, janë krijuar detyrime të reja të prapambetura në shumën 1,803,600 mijë lekë (rreth 1.8 miliardë lekë ose mbi 13.5 milionë euro).
Në total efektet negative në buxhetin e vitit 2016 llogariten në vlerën 109,546 milionë (109.5 miliardë) lekë ose 820 milionë euro. Në krahasim me vitin 2015 kjo shifër është rreth 53.3 miliardë lekë, ose 400 milionë euro, më e lartë.
Nga auditimet në zbatim të buxhetit 2016, KLSH ka konstatuar shkelje të ligjshmërisë financiare konsideruar si dëme ekonomike për buxhetin e shtetit në vlerën 19,909 milionë (19.9 miliardë) lekë ose 149 milionë euro. Në krahasim me vitin 2015, kjo shifër është rreth 5 miliardë lekë, ose 37.5 milionë euro, më e lartë.
Dëmet më të mëdha janë evidentuar në Albpetrol Sh.A. me 9.1 miliardë lekë OSHE me 4.9 miliardë lekë, projektet e “ndërtimit të aksit Tiranë-Elbasan” dhe “ndërtimit të by-pass-it Fier Vlore” në vlerë 2.2 miliardë lekë, dhe Sistemin Doganor në vlerë 1.4 miliardë lekë.
Borxhi publik dhe shërbimi i tij
Borxhi Publik për vitin 2016 rezultoi në vlerën 1,066,566 milionë (1.07 triliardë) lekë me një rritje nga niveli prej 1,043,212 milionë (1.04 triliardë) lekë i realizuar për vitin 2015. Vlera relative e borxhit publik e raportuar është 71.01% e PBB-së. KLSH gjykon se kjo mënyrë vlerësimi nuk është bazuar në vlerën më të fundit të PBB-së të raportuar në World Economic Outlook (Perspektiva Ekonomike Botërore), sikurse është përcaktuar në Ligjin “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në RSH”. Bazuar në këtë metodologji stoku i borxhit në fund të vitit 2016 rezulton 72.4% e PBB-së .
KLSH vlerëson se niveli i borxhit publik (si % kundrejt PBB) nuk tenton drejt parametrave të synuar, pasi për vitin 2015 niveli i borxhit publik është rritur në nivelin 72.71% (ose më saktë 73.06%), kurse për vitin 2016 niveli i borxhit publik ka arritur në 71.01% (ose më saktë 72.4%) dhe është larg përmbushjes së synimit të vendosur në Strategjine për Menaxhimin e Financave Publike 2014-2020 për një nivel borxhi në fund të vitit 2017 në 65.5% të PBB-së, dhe larg objektivit prej 60% të PBB-së, që KLSH ka rekomanduar në pesë vite rresht, si nivel në të cilin duhet të luhatet Borxhi Publik. KLSH, në Raportin e tij për zbatimin e buxhetit 2016, rithekson se Qeveria duhet të angazhohet maksimalisht që të përmbushë objektivin e vendosur në këtë Strategji për ta ulur borxhin publik nën 60% të PBB-së brenda një periudhe afatmesme.
Institucioni konstaton se borxhi i brendshëm përbën 52.7% dhe borxhi i jashtëm zë 47.3% të stokut të borxhit në fund të vitit 2016. Borxhi i brendshëm rezultoi me një rritje me 1.73%, ndërsa ai i jashtëm rezultoi me një rritje me 2.7%. Duke qenë borxhi publik një tregues i rëndësishëm dhe me peshë në qëndrueshmërinë e financave publike dhe projeksionet ekonomike të së ardhmes, KLSH sjell në vëmendje ekspozimin ndaj risqeve që krijon niveli i rritur i borxhit të jashtëm.
Për të ardhurat dhe shpenzimet buxhetore, si dhe menaxhimin e borxhit publik, KLSH rekomandon që:
Ministria e Financave dhe Ekonomisë të marrë të gjitha masat për përmirësimin e metodologjisë së përdorur për parashikimin dhe zbatimin e programit të të ardhurave buxhetore, në mënyrë që të eliminoje devijimet e shumta ndërmjet të ardhurave të vlerësuara në Kuadrin Makroekonomik dhe Fiskal 2016-2018 (Faza e parë) dhe të ardhurave të mbledhura nga Administrata Tatimore dhe Doganore.
Realizimi i të ardhurave buxhetore kundrejt planifikimit do të bëjë të mundur edhe një planifikim të mirë të shpenzimeve buxhetore si dhe do të këtë një rol kyç në plotësimin e nevojave të vendit, në përmirësimin e shërbimeve publike dhe njëkohësisht në rritjen e investimeve dhe nxitjen ekonomike. Në këtë mënyrë, konsolidimi fiskal do të arrihet përmes rritjes së të ardhurave dhe jo me frenim të shpenzimeve publike.
Përmirësimi i menaxhimit të investimeve publike do të ndikonte në ruajtjen e qëndrueshmërisë ekonomike dhe mbajtjen nën kontroll të saj. Prioritet duhet të kenë investimet të cilat kanë ndikim të shpejtë në rritjen ekonomike, punësimin dhe uljen e varfërisë. Të gjitha këto për të mbajtur në nivelin e dëshiruar dhe të pranueshëm treguesit kryesorë në kontekstin e garantimit të konsolidimit fiskal.
Të merret në konsideratë që në raportimin mbi raportin e borxhit publik ndaj Produktit të Brendshëm Bruto, vlera e cila do të përdoret për llogaritjen e PBB-së të jetë konsistente dhe në bazë të një përcaktimi zyrtar të pandryshueshëm, për kryerjen e analizave në të njëjtën bazë krahasuese dhe moslënien e hapësirave për interpretim të këtij treguesi.
Ministria e Financave dhe Ekonomisë të evidentojë nevojat reale për huamarrje në realizimin e projekteve të reja të investimeve dhe të ketë raportim të ndarë për realizimin e investimeve të reja gjatë vitit buxhetor në mënyrë që të gjykohet në lidhje me përdorimin e shtesës së borxhit të marrë. Borxhi i ri i marrë të jetë në koherencë me objektivat e tjerë strategjikë të Ministrisë për përmirësimin e treguesve fiskalë nëpërmjet impaktit pozitiv që këto investime të reja për të cilat duhet të merret borxhi kanë për ekonominë kombëtare.
Problematika e mprehtë në qeverisjen vendore
Nivel i ulët i të ardhurave të mbledhura. Në 21 subjektet e audituara, KLSH konstaton se niveli i borxhit tatimor paraqitet në vlerën 1,4 miliardë lekë, duke ardhur gjithmonë në rritje nga viti në vit dhe duke reflektuar nivelin e lartë të të ardhurave të munguara në buxhetet e njësive vendore. Pavarësisht se disa herë kanë dalë akte ligjore për faljen e taksave dhe tarifave vendore, përsëri niveli i borxhit tatimor paraqitet në rritje, pasi kalimi i aktivitetit të subjekteve nga ish-komunat në bashki, listat apo dosjet e bizneseve, nuk është bërë në kujdesin e duhur dhe bazuar në kërkesat ligjore.
Detyrime të prapambetura në nivel shqetësues. Nga auditimet e ushtruara, rezulton se në mjaft njësi të vetëqeverisjes vendore, është akumuluar një borxh i konsiderueshëm, nëpërmjet krijimit të faturave të palikuiduara ndër vite, për arsye të kryerjes së punimeve apo shërbimeve pa u siguruar më parë fondet e nevojshme për kryerjen e tyre.
Kontrolli dhe administrimi i territorit nga njësitë e vetëqeverisjes vendore. Edhe pse Njësive të Vetëqeverisjes Vendore ju janë transferuar pjesa më e madhe e pronave, kullotave dhe pyjeve, ende nuk janë kryer inventarizimet dhe regjistrimet në zyrat e regjistrimit (ZVRPP), me justifikimin e mungesës së hartave përkatëse. Për kontrollin e territorit në pjesën më të madhe të bashkive janë krijuar dhe funksionojnë strukturat e Inspektorateve të Mbrojtjes Territorit (IMTV), ka raste që këto struktura nuk janë plotësuar me specialistë të fushës, duke mos zbatuar kërkesat e Ligjit nr. 9780, datë 16.07.2007, “Për inspektimin dhe mbrojtjen e territorit nga ndërtimet e kundërligjshme”, të ndryshuar.
Mbi menaxhimin financiar dhe kontrollin. Në njësitë vendore nuk njihen dhe nuk funksionojnë sistemet e kontrollit të brendshëm, fakt që reflekton nivel të ulët të efektivitetit dhe eficencës në shpenzimin e fondeve në dispozicion.
Këmbana e Sigurimeve Shoqërore
Në skemën e Sigurimeve Shoqërore, në fund të vitit 2016, të ardhurat nga dega e pensionit të fshatit mbulojnë vetëm 22% të shpenzimeve të kësaj dege, në krahasim me 28% një vit më parë. Rezultati financiar i degës së pensionit të fshatit, vazhdon të mbetet problematik. Kështu, defiçiti i degës së pensioneve të fshatit ka rezultuar 8.2% më i lartë se një vit më parë. Për vitin 2016 rezultuan 53,168 kontribues fizikë të siguruar, ndërkohë që në vitin 2015 ky numër ka qenë 89,572 persona. KLSH i ka rekomanduar strukturave drejtuese të Institutit të Sigurimeve Shoqërore të kryejnë studime të mirëfillta e të veçanta për degën e pensioneve të fshatit, për të minimizuar defiçitin e kësaj skeme.
Dëmet në skemën e Sigurimeve të Detyrueshme të Kujdesit Shëndetësor
Pavarësisht ndryshimeve që u bënë në tetor, me VKM Nr. 721, datë 12.10.2016, të cilat konsistonin në zgjerimin e fashës së grupmoshave që kryejnë kontrollin bazë dhe përfshirjen në set të dy ekzaminimeve shtesë sërish numri i kontrolleve të realizuara ngelet i ulët dhe nuk është arritur të ofrohen iniciativat e nevojshme për të ftuar popullatën për realizimin e kontrollit bazë. Konkretisht, KLSH ka konstatuar se nga një minimum prej 39,583 kontrolle të parashikuara në muaj sipas kontratës, gjatë vitit 2016 janë realizuar mesatarisht 27,500 kontrolle me një diferencë prej 12,083 kontrolle më pak në muaj, me një përqindje realizimi prej 69.4%. Gjithashtu, institucioni vëren se ka një trend në ulje për këtë shërbim krahasuar me një vit më parë. Kështu, për vitin 2015 janë realizuar mesatarisht 29,870 kontrolle në muaj nga 39,583 të parashikuara sipas kontratës, me një përqindje realizimi prej 75%. Po të ishte vepruar sipas rekomandimit të lënë nga Kontrolli i Lartë i Shtetit, gjatë vitit 2016, dhe koncesionari të ishte paguar vetëm për vlerën e shpenzimeve fikse për çdo kontroll bazë dhe jo për vlerën e shpenzimeve variabël për kontrollet e pakryera, llogaritur në rreth 400 lekë (pa TVSH) (pasi koncensionari nuk ka kosto materiale për këto raste), do të ishte ulur kosto për buxhetin e shtetit në vlerën 58.2 milionë lekë (për 145,440 * 400 lekë).
Nga auditimi mbi rregullshmërinë e faturimit dhe likuidimit të paketës së “Check-up” u konstatua se për vitet 2015-2016 janë pranuar dhe kryer likuidime për faturat tatimore mujore të lëshuara prej konçesionarit në vlerën totale 1,394,912,342 lekë. Në këtë vlerë faturimi të shërbimit shëndetësor nëpërmjet paketave të kontrollit mjekësor, është përfshirë edhe TVSH në shkallën 20% mbi vlerën e shërbimit shëndetësor, veprim që bie në kundërshtim me përcaktimet ligjore në Nenin 51 pika c) e Ligjit Nr. 92/2014 datë 24.07.2014 “Për Tatimin mbi Vlerën e Shtuar në RSH”, i ndryshuar i cili përcakton: “Përjashtimi i disa veprimtarive me interes të përgjithshëm”, pika c): furnizimi i shërbimeve shëndetësore dhe veprimeve të lidhura ngushtë me to, që kanë për qëllim mbrojtjen e shëndetit të shtetasve, përfshirë parandalimin, diagnozën, trajtimin, kurimin e sëmundjes apo çrregullimeve shëndetësore dhe rehabilitimin, nga institucionet shëndetësore publike ose private, të njohura si të tilla nga autoriteti kompetent shëndetësor”. Marrja nga Fondi e shërbimit si një shërbim i tatueshëm me TVSH, krijon një kosto shtesë që vetëm për periudhën e trajtuar llogaritet në shumën 232,4 milionë lekë.
KLSH ka rekomanduar që Fondi për Sigurimin e Detyrueshëm të Kontrollit Shëndetësor (FSDKSH) t’i propozojë ministrit të Shëndetësisë ndryshimin e Vendimit Nr.185, datë 2.4.2014 të Këshillit të Ministrave, “Për përcaktimin e mënyrës së realizimit të kontrollit mjekësor bazë, duke u shtrirë fashën e përfituesve të këtij shërbimi në grupmoshën mbi 35 vjeç”. Kjo ndërhyrje të shoqërohet edhe me vendosjen e mekanizmave për një monitorim të cilësisë së shërbimit të ofruar, duke synuar rritjen e besueshmërisë së popullatës, në mënyrë që ky koncesion të përmbushë objektivat për të cilin u ofrua nga qeveria.
Nga auditimi në FSDKSH, përveç efekteve negative për buxhetin e shtetit të përllogaritura në rreth 1.8 miliardë lekë, KLSH vlerëson se FSDKSH nuk ka një sistem të kontrollit të brendshëm efektiv për të garantuar përputhshmërinë me aktet ligjore dhe nënligjore që rregullojnë aktivitetin e institucionit.
