Debati mes Ministrisë së Financave e Ekonomisë (MFE) dhe Ministrisë së Mjedisit për mosparashikimin e fondeve në buxhet dhe si u zgjidh problem me firmën e kryetarit të Bashkisë së Tiranës, Financat e kalojnë projektin “pa komente”.

Fillimisht Ministria e Mjedisit pretendoi se investimi do të realizohet nga operatori privat tërësisht me fonde të veta, por buxheti planifikon të paguajë 220 mln euro deri në fund të koncesionit

Raporti i auditimit të koncensioneve ka nxjerrë në pah ndër të tjera edhe përplasjet mes institucioneve për “autorësinë” e koncesioneve të dhëna. Rasti më tipik sipas një auditimi të Kontrollit të Lartë të Shtetit është miratimi nga ana e Ministrisë së Financave dhe Ekonomisë për projektin e inceneratorit të Tiranës.

Sigurisht që për një koncesion që i kalon shifrat e 220 milionë eurove, ping-pongu mes institucioneve për të shmangur përgjegjësitë është normal por KLSH ka zbardhur me detaje problematikën dhe përgjegjësit e koncesionit.

Projekti i inceneratorit të Tiranës me objekt “Ndërtim landfilli, inceneratori dhe rehabilitim i venddepozitimeve ekzistuese Tiranë” përfshin një procedurë me propozim të pakërkuar për një periudhë 30 – vjeçare për financimin, investimin, operimin dhe transferimin. Nisma është marrë, sipas shkresës nr. 13118 prot. të MFE, datë 28/09/2016, nga ana e Ministrisë së
Mjedisit e cila, ka paraqitur për miratim paraprak studimin ekonomiko – financiar për këtë projekt.

Në lidhje me këtë kërkesë, nga ana e MFE me shkresë nr. 13118/1 prot. datë 17/10/2016 është kthyer përgjigje në të cilën referohet pamundësia për tu shprehur pasi dokumentacioni i paraqitur nuk ka formën e studimit përfundimtar të fizibilitetit.
Në vijim, në dhjetor 2016, Ministria e Mjedisit ka ridërguar kërkesën për miratim mbi studimin e fizibilitetit, ku bëhet një përmbledhje e të ardhurave dhe shpenzimeve të projektit, implementimit të tij, situatës aktuale në menaxhimin e mbetjeve në Qarkun e Tiranës, objektivat e projektit të propozuar situatës të prodhimit të mbetjeve në këtë territor, përshkrimi i projektit, teknologjia që do përdoret, analiza SWOT si dhe pagesat takuese për zhvillimin e koncesionit.

Në këtë shkresë është cituar që studimi i fizibilitetit është përfundimtar dhe përfshin arsyetimin e vendimit për dhënien me koncesion, analizën e riskut dhe çdo element të domosdoshëm referuar legjislacionit në fuqi për koncesionet.

(Mos) kundërshtimi i Financave
Fillimisht MFE me shkresë nr. 13118/3 prot., datë 23.01.2017 ka mbajtur qëndrim kundërshtues dhe janë kërkuar sqarime të mëtejshme në lidhje me çështjet e mëposhtme, duke cituar se nuk ka një argumentim të plotë sipas KSP (Krahasuesit të Sektorit Publik) se dhënia e projektit me koncesion paraqet vlerë më të mirë për para në krahasim me metodën e prokurimit publik.

Financat shprehen se nuk është kryer një analizë ndjeshmërie sasiore në bazë të skenarëve të ndryshëm dhe se nuk është përcaktuar qartë se nga do përballohet kostoja e shpronësimit të tokës private që prek projekti koncesionar. Gjithashtu nga verifikimi i të dhënave të paraqitura, IRR (norma e brendshme e kthimit) dhe NPV (vlera në kohë e parasë) e llogaritur nga MFE është e ndryshme nga ajo e paraqitur në studim fizibiliteti.

Financat kundërshtojnë fillimisht projektin koncesionar, pasi nuk rezulton i planifikuar brenda tavaneve buxhetore të miratuara për Ministrinë e Mjedisit sipas pagesave të parashikuara në studimin e fizibilitetit për një periudhë 30- vjeçare nga Qeveria Shqiptare në shumën 130,883,750 Euro pa TVSH dhe nga buxheti i bashkive 91,784,500 Euro pa TVSH.

KLSH ka zbuluar se ekzistojnë kontradikta në lidhje me financimin nga buxheti duke qenë se sipas shkresës nr. 5474/8 datë 07/11/2016 është cituar që “vetë procedura koncesionare nëse do të ketë një ofertues fitues dhe një kontratë të lidhur, nuk do të ketë efekte shtesë në buxhetin e shtetit, pasi kemi të bëjmë me një investim privat, madje buxhetit të shtetit do t’i shtohet vlera e tarifës koncesionare që do të detyrohet të paguajë subjekti”.

Sqarimet e Ministrisë së Mjedisit
Ministria e Mjedisit ka sqaruar kundërshtimet e Financave duke u shprehur se argumentimi në lidhje me cilësimin si më të favorshme të koncesion/PPP në raport me atë të prokurimit publik, bazohet mbi mundësinë e sigurimit të fondeve nga sektori privat (sektori publik është në pamjaftueshmëri fondesh për sigurimin e fondeve për financimin e objektit), aftësitë më të specializuara teknike të sektorit privat, transferimi i një pjese të risqeve te sektori privat, etj

Mjedisi argumenton koston e skenarit pesimist në rast të mosplotësimit të sasisë minimale të garantuar të mbetjeve prej 700 ton/ditë. Më tej kjo ministri ia kalon përgjegjësinë Bashkisë së Tiranës për koston e shpronësimeve dhe mbështetjes financiare nga qeveria qendrore për një pjesë të financimit për njësitë e vetëqeverisjes vendore të Qarkut Tiranë, që preken nga zbatimi i këtij projekti.

Lidhur me mosplanifikimin e projektit brenda tavaneve buxhetore të miratuara për Ministrinë e Mjedisit, sqarimi është që për këtë rast nuk paguhet koncesionari nga Ministria e Mjedisit, por qeveria subvencionon Bashkinë Tiranë për pjesën e detyrimeve që lindin ndaj shoqërisë për menaxhimin ton/mbetje.

Nga ana e MFE me shkresë nr. 13118/5 datë 14/02/2017 në përgjigje të rikërkesës për miratim është mbajtur i njëjti qëndrim, duke kërkuar të planifikohet brenda tavaneve buxhetore vjetore të Ministrisë së Mjedisit të miratuar nga Kuvendi, brenda tavaneve të shpenzimeve për periudhën afatmesme të miratuar me VKM si dhe reflektimin e rekomandimeve të bëra nga MFE në përgjigjen e mëparshme.

Në vijim të kërkesave të MFE, Ministria e Mjedisit, me shkresë nr. 13118/6 prot. MFE, datë 21.03.2017 sqaron se arsyeja për të cilën nuk është parashikuar projekti brenda tavaneve buxhetore të Ministrisë së Mjedisit lidhet me faktin se investimi do të realizohet nga operatori privat tërësisht me fonde të veta dhe ky institucion nuk do të faturojë asnjë lekë në/dhe për llogari të subjektit që do të shpallet fitues në fund të procedurës.

Dy janë arsyet ku bazohet Ministria e Mjedisit për mos parashikimin dhe miratimin e këtyre fondeve në buxhetin e saj: ministria e Mjedisit nuk do të ketë asnjë financim apo mbulim të detyrimeve të impiantit dhe se Bashkia Tiranë si autoriteti më i madh i përdorimit të impiantit do të përballojë shpenzimet e depozimit të mbetjeve dhe të shpronësimit të tokës me anë të grantit të pakushtëzuar nga qeverisja qendrore e cila nuk ka tavan të miratuar nga Kuvendi.

Ping-pongu mes ministrive
MFE me shkresën nr. 13118/7 prot MFE, datë 02/03/2017 është shprehur se “..duke qenë se në studimin e fizibilitetit shpreheni se Qarku i Tiranës është financuesi dhe përfituesi kryesor i projektit, kërkojmë nga ana juaj marrjen e miratimit me shkrim nga ky Qark, referuar modelit financiar të propozuar në studimin e fizibilitetit”.

Nga ana e Ministrisë së Mjedisit është paraqitur kopje e shkresës së dakordësisë së Kryetarit të Bashkisë Tiranë, mbi bazën e studimit të fizibilitetit. Në shkresën nr.3275/1 prot. Bashkia Tiranë, datë 27/03/2017, në lidhje me dakordësinë është parashtruar që “…Bashkia Tiranë shprehet parimisht dakord për sa i përket rolit të saj referuar Studimit të Fizibilitetit…”

Bazuar në këto sqarime shtesë, nga ana e MFE me shkresë nr. 13118/9 prot. MFE, datë 06.04.2017 i është kthyer përgjigje Ministrisë së Mjedisit në të cilën është cituar që shprehet pa komente për sa kohë që financuesi dhe përfituesi kryesor i projektit është Bashkia Tiranë, e cila ka shprehur parimisht dakordësinë (këto terma nuk njihen nga VKM nr. 575 datë 10.07.2013 “Për miratimin e rregullave për vlerësimin dhe dhënien me koncesion/partneritet publik privat” i ndryshuar).

Firmos vetëm Bashkia Tiranës
Nga auditimi konstatohet se shprehja në lidhje me këtë rast është realizuar duke mos adresuar kërkesat e paraqitura më parë, duke qenë se Bashkia Tiranë përbën vetëm një nga njësitë e vetëqeverisjes vendore të Qarkut Tiranë (pra është kryesori por jo i vetmi).

Në vijim, është kërkuar vlerësimi me prioritet i çështjeve të mëposhtme: kostot që materializohen si pasojë e risqeve të kursit të këmbimit dhe inflacionit, të përllogariten plotësisht brenda totalit të parashikuar si mbështetje financiare për këtë projekt; marrjen e miratimit nga ana e MIE si institucion përgjegjës në politikat në fushën e energjisë elektrike për përballimin e riskut nga çmimi i energjisë elektrike dhe marrjen e miratimit nga Njësitë vendore, që përfshihen nga projekti për përballimin nga ana e tyre të riskut të sasisë minimale të garantuar të mbetjeve.

Nga auditimi në lidhje me këtë projekt koncesionar, studimit të fizibilitetit, korrespondencës ndërmjet institucioneve të përfshira në projekt dhe atyre që duhet të ishin përfshirë, bazuar në kriteret e auditimit, KLSH ka konstatuar disa problematika dhe mangësi në drejtim të përballueshmërisë, realizueshmërisë dhe risqeve të marra përsipër nga sektori publik dhe në veçanti për Buxhetin e Shtetit.

Pagesat, 7.42 milionë euro në vit
Koncesioni përpin 130 milionë euro nga buxhetit shtetit dhe 91.7 milionë euro nga 4 bashkitë e qarkut të Tiranës

Projekti koncesionar/PPP, i paraqitur, ka parashikuar kryerjen e pagesave për ofrimin e shërbimit në shumën 7.422.275 euro në vit pa TVSH, nëpërmjet garantimit të një minimumi ditor prej 700 ton/mbetje në ditë me tarifë prej 29.05 euro/ton, që për të gjithë kohëzgjatjen e koncesionit parashikohen në shumën 222,668,250 euro pa tvsh.

Këto pagesa, sipas studimit të fizibilitetit dhe kërkesës së MFE për parashikimin në tavanet buxhetore, janë të detajuara në shumën 130,883,750 euro mbështetje nga qeveria shqiptare dhe 91,784,500 euro pa tvsh nga buxheti i bashkive në përbërje të Qarkut Tiranë, për të gjithë kohëzgjatjen 30 vjeçare.

Megjithëse është parashikuar mbështetje buxhetore nga qeveria në studimin e fizibilietit, nëpërmjet parashikimit të këtyre kostove në tavanet buxhetore të miratuara për Ministrinë e Mjedisit, për realizimin e projektit nga qeverisja qendrore për njësitë e qeverisjes vendore për pagesën e tarifave të trajtimit të mbetjeve të Qarkut Tiranë, konstatohet se në momentin e miratimit të studimit, nga ana e MFE është dhënë miratimi edhe pse këto fonde nuk kanë qenë disponibël.

Në lidhje me këtë konstatim, nga ana e MFE janë paraqitur observacione me shkresën nr. 5929/9 datë 28/08/2019 në të cilën është sqaruar se Studimi i Fizibilitetit i dërguar me shkresën nr.5474/25 datë 21.02.2017 nga ana e Ministrisë së Mjedisit në faqen 99 shprehet qartësisht se ministria e Mjedisit nuk do të ketë asnjë lloj financimi apo mbulim të detyrimeve të ndërtimit apo mbajtjes së impiantit.

Bashkia Tiranë, si autoriteti më i madh i përdorimit të këtij impjanti, do të përballojë shpenzimet përkatëse të depozitimit të mbetjeve dhe të shpronësimit të tokës ku do të ndërtohet impianti me anë të grantit të pakushtëzuar që qeveria qendrore alokon për qeverisjen lokale.

Ky grant nuk ka në asnjë rast tavane të miratuara me ligj nga Kuvendi. Për këtë arsye shpenzimi nuk është as brenda tavaneve të bashkisë së Tiranës për vitin 2017. Nga ana tjetër, granti i pakushtëzuar, një ndër prioritetet që ka është se mund të përdoret nga përfituesi i saj për nevojat e tij.

Pra, me fjalë të tjera, Ministria e Mjedisit siguron Ministrinë e Financave se kostot e këtij projekti koncesionar do të mbulohen kryesisht nga Bashkia Tiranë, dhe si rrjedhojë nuk ka asnjë kosto për t’u parashikuar nga Ministria e Mjedisit për këtë projekt në Programin Buxhetor Afatmesëm ( PBA) dhe në ligjin e buxhetit vjetor.

Në këtë kuptim, dhe tabela e kostove e evidentuar në faqen 98 të Studimit të Fizibilitetit shpreh pikërisht ndarjen e burimit të financimit të këtij projekti në dy komponentë, Qeveria nëpërmjet Grantit të Pakushtëzuar, dhe bashkitë nëpërmjet të ardhurave të veta që gjenerojnë nga taksat dhe tarifat vendore.

Si mbulohen kostot me akte normative
Në lidhje me këto pretendime të dërguara nga ana e MFE, KLSH shprehet se dy burimet e financimit të projektit kanë parashikuar financim nga qeverisja qendrore dhe nga të ardhurat e veta të autoriteteve publike të prekura nga ky projekt. Konstatimi në lidhje me grantin e dhënë nga qeverisja qendrore i referohet mbështetjes së dhënë në formën e transfertës së pakushtëzuar, sikurse është evidentuar në observacione.

Në rastin e miratimit të projektit, shtesa që kërkon implementimi i tij do të duhej të përfshihej në të njëjtën masë në rritjen e transfertës së pakushtëzuar për këto bashki, rreth 6.5 milion euro në vitin e parë sipas studimit të fizibilitetit (ndërkohë që totali i tranfertës së pakushtëzuar për vitin 2017 të akorduar për Bashkinë Tiranë është rreth 14 milion euro, pra rreth gjysmën e transfertës aktuale.)

Në 14 milion euro që përfshin transferta e vitit 2017 sipas ligjit të buxhetit të vitit 2017, janë të përfshira shpenzime dhe investime në vazhdim nga viti i kaluar, të cilat nuk mund të ndërpriten duke qenë se përfshijnë projekte shumëvjeçare të financuara nga ky burim financimi. Nga ana tjetër, granti i pakushtëzuar ka tavan të miratuar nga Kuvendi në total për shpenzimet për buxhetin vendor dhe në të njëjtën kohë shpërndahet me formulë në të gjitha njësitë e vetqeverisjes vendore.

Në vazhdim të këtyre argumentave, KLSH sqaron se edhe nga analiza e kryer në lidhje me financimin aktual të këtij projekti për pjesën që financohet nga qeverisja qendrore, konstatohet se përdoren fondet e planifikuara në programin 6220 të Ministrisë së Infrastrukturës dhe Energjisë në shumën e planifikuar 753,000 mijë lekë, të akorduara me Aktin Normativ nr. 1 datë 26/07/2018.

Ky argument fakton konstatimin se këto fonde duhej të ishin pjesë e fondeve të planifikuara dhe jo të shtohen me akte normative si pasojë e kërkesave kontraktuale detyruese, duke e vendosur Buxhetin e Shtetit ndaj risqeve të marra përsipër por të buxhetuara. Për këto arsye, observacionet e bëra nga MFE nuk merren në konsideratë, thotë KLSH.

Nga auditimi konstatohet se MFE, për pjesën e projektit të financuar nga njësitë e vetëqeverisjes vendore, është shprehur pa koment, duke mos e kundërshtuar projektin, bazuar vetëm në “dakordësinë në parim mbi studimin e fizibilitetit” të kryetarit të Bashkisë Tiranë.

Angazhimi për dakordësinë duhet të përfshijë marrjen e vendimit nga Këshilli Bashkiak përkatës, si autoriteti kompetent për miratimin e buxhetit, ndërkohë që aprovimi është dhënë nga autoriteti i kryetarit të Bashkisë që ka për kompetencë vetëm propozimin e buxhetit në këshill.

Problemet me shpronësimet e tokës
Raporti i KLSH ka konkluduar se Autoriteti Kontraktues përgjegjës për procedurën e dhënies me koncesion/PPP nuk e ka përfshirë sipërfaqen e pronës private në procedurën për dhënie të kontratës, gjë kjo në përputhje me përcaktimin e mësipërm ligjor.

Studimi i fizibilitetit i dorëzuar në Dhjetor 2016 në MFE ka parashikuar që 39.9% e sipërfaqes së tokës është në pronë private për të cilën duhet të kryhen procedurat e shpronësimit. Konkretisht sipërfaqja private përcaktohet në masën 478,800 m2 (1,200,000 m2 *39.9%), për të cilën është parashikuar një kosto shpronësimi në shumën 214,502,400 lekë, duke marrë në konsideratë çmimin 448 lekë/ m2 referuar VKM nr. 89 datë 03.02.2016 “Për miratimin e hartës së vlerës së tokës në Republikën e Shqipërisë”.

Nga auditimi konstatohet se kjo vlerë e parashikuar për shpronësimin për interes publik me qëllim realizimin e projektit nuk është parashikuar në buxhetin e nevojshëm, që kërkon ky projekt dhe as nuk është pjesë e analizës ekonomike dhe finanaciare në flukset e parasë dhe treguesit financiarë të projektit.

Në lidhje me këtë konstatim, nga ana e MFE janë paraqitur observacione me shkresën nr. 5929/9 datë 28/08/2019 në të cilën është sqaruar se..Me anë të shkresës nr. 13118/3 datë 23.01.2017 Ministria e Financave dhe Ekonomisë i ka kërkuar Autoritetit Kontraktues që të sqarojë se …në tokën në të cilën do të ndërtohet impianti i riciklimit, ku shteti është pronar për 60.1% të sipërfaqes, kurse pjesa tjetër prej 39.9% është pronë private, e cila do të shpronësohet me një kosto totale prej 214 milionë lekë, kosto e cila nuk del qartë se nga do të përballohet.

Nëse kjo kosto do të përballohet nga buxheti i shtetit, duhet të garantohet krahas mbështetjes buxhetore dhe përballimi i kësaj kostoje brenda fondeve buxhetore të miratuara të institucionit përgjegjës.”.

Në përgjigje të kësaj shkrese, me anën e shkresës nr 5474/25 prot., datë 21.02.2017, Autoriteti Kontraktues ka riargumentuar se në tokën në të cilën do të ndërtohet impianti i ricikimit në 60.1% të sipërfaqes pronar është shteti, ndërsa pjesa tjetër prej 39.9% është pronë private e cila do të shpronësohet referuar legjislacionit në fuqi, konkretisht ligjit nr 8561 datë 22.12.1999 “Për shpronësimet dhe marrjen në përdorim të përkohshëm të pasurisë private”.

Në ligjin nr.125/2013 “Për koncesionet/PPP”, i ndryshuar, i cili është akti bazë që rregullon koncesionet/PPP, në nenin 37 “Marrëdhëniet e pronësisë” është përcaktuar se: “Në rast se një kontratë koncesioni/partneriteti publik privat përfshin përdorimin e pasurisë në pronësi të një personi, që nuk është i përfshirë në procedurën për dhënie të kontratës, marrëdhëniet e pronësisë që shoqërojnë një pasuri të tillë duhet të zgjidhen sipas legjislacionit në fuqi, në mënyrë që të mos pengohet realizimi i projektit gjatë periudhës së kontraktuar….”

Në lidhje me këto observacione të dërguara nga ana e MFE, KLSH shprehet se kostoja e shpronësimit për pjesën e tokës private të projektit është pjesë përbërëse e kostove të investimit që ka nevojë për financim me flukse hyrëse në mënyrë që të angazhohen fonde për përballimin e flukseve dalëse që kërkon projekti në tërësi.

Në këtë mënyrë, sikurse është shprehur edhe në konstatim, rezulton se kjo kosto nuk është e planifikuar në formën e fondeve për investime për Buxhetin e Shtetit, që përfshin të gjithë autoritetet e përfshira në procedurën për dhënie me koncesion.

Një studim fizibiliteti nuk mund të kalojë pa përfshirjen e të gjitha njësive, të cilave u preken fondet përkatëse si rezultat i zbatimit të projektit koncesionar dhe pa siguruar që këto njësi i kanë këto fonde disponibël. Detyra e MFE lidhet pikësisht me vlerësimin e përballueshmërisë së projektit për Buxhetin e Shtetit (dhe njësitë e vetëqeverisjes vendore të prekura nga ky projekt janë pjesë e Buxhetit të Shtetit).

Përdorimi i fondit rezervë të Buxhetit të Shtetit në vitin 2018 sipas VKM nr. 811 datë 26/12/2018 për përballimin e kostove të shpronësimit të inceneratorit është pikërisht fakti që tregon “mos parashikim e këtyre kostove në momentin e miratimit nga MFE të projektit” dhe miratimin megjithë papërballueshmërinë e tij për Buxhetin e Shtetit, thekson KLSH.

Për analogji, në rastin e projektit koncesionar/PPP “Përmirësimi i infrastrukturës arsimore në Bashkinë e Tiranës”, këto kosto janë pjesë e analizës ekonomike dhe financiare të studimit të fizibilitetit, ndërsa në këtë projekt koncesionar/PPP nuk janë.

Gjithashtu në pikën 3 të nenit 7 të VKM nr. 575 datë 10.07.2013 “Për miratimin e rregullave për vlerësimin dhe dhënien me koncesion/partneritet publik privat” i ndryshuar është përcaktuar qartë që “Kostot e drejtpërdrejta të investimeve lidhen në mënyrë specifike me ndërtimin e objekteve të reja dhe mund të përmbajnë, por nuk kufizohen në shpenzimet fillestare për përgatitjen e projektit, duke përfshirë shërbimet financiare, ligjore, të prokurimit, teknike dhe të menaxhimit të projektit, kostot e projektimit, kostot e tokës apo të blerjes së një aseti të ri, kostot e përgatitjes së truallit, kostot e ndërtimeve dhe të vënies në funksionim, duke përfshirë edhe lëndët e para, pajisjet, instalimet, fuqinë punëtore, menaxhimin dhe trajnimin, dhe rrethana të tjera”.

Për këto arsye, observacionet e MFE nuk merren në konsideratë nga ana e KLSH duke konkluduar se projekti ka problematika dhe mangësi në drejtim të përballueshmërisë, realizueshmërisë dhe risqeve të marra përsipër nga sektori publik dhe në veçanti për Buxhetin e Shtetit.

“Monitor”